|
Бурить или не бурить
Февраль 2005
Разработка месторождений, расположенных на морском шельфе, в последнее время приобретает все большую актуальность. Однако реализацию подобных проектов осложняет необходимость "вписываться" в рамки нормативно-правовых актов, регулирующих соблюдение экологических норм, в частности, при бурении скважин.
"Предписания", касающиеся бурения на морском шельфе, разбросаны по обособленным законодательным блокам и нередко противоречат друг другу. Таким образом, желающие осваивать шельфовые месторождения рискуют столкнуться с юридическими "ловушками". Обойти их, без корректировки действующего российского экологического законодательства, практически невозможно.
Чтобы избежать замораживания проектов, компаниями придется "страховаться" индивидуальными разрешительными документами, позволяющими разделить ответственность с контролирующими инстанциями. Такой подход вполне обеспечивает существенное снижение юридических рисков, но как следствие – ведет к зависимости от "настроений" чиновников.
Для желающих осваивать российские морские нефтегазовые месторождения в строгом соответствии с требованиями экологического законодательства юридическая трясина начинается буквально на старте. Так, традиционная, привычная слуху формулировка "месторождение на шельфе" на практике не является указателем конкретного правового поля. Нормы, которыми владельцам месторождений предстоит руководствоваться при бурении, будут зависеть от конкретного расположения месторождения.
"Не следует путать юридические определения "шельфа" и "континентального шельфа", -- пояснил адвокат адвокатского бюро "Резник, Гагарин, Абушахмин и Партнеры" Геннадий Волков. Согласно федеральному закону "О континентальном шельфе РФ" под континентальным шельфом подразумевается морское дно и недра подводных районов, находящихся за границей территориального моря, которая одновременно является границей России. Таким образом, разбуривание месторождений в пределах территориального моря не попадает под регулирование закона "О континентальном шельфе РФ".
Определение территориального моря содержится в законе "О внутренних морских водах, территориальном море и прилежащей зоне РФ" и трактуется как примыкающий к сухопутной территории или к внутренним водам морской пояс шириной 12 морских миль. Как следствие, экологические требования для бурения на месторождениях, расположенных в пределах территориального моря, регламентированы целым комплексом законодательных актов. К их числу относятся устанавливающие международные экологические требования международные договоры с участием РФ, а так же ряд российских законов (закон "О внутренних водах, территориальном море и прилежащей зоне РФ", закон "Об охране окружающей среды", "Водный кодекс", "Закон о недрах", "Закон об охране атмосферного воздуха" и т.д.). Однако их точное соблюдение не только не исключает юридический риск недропользователей, но и создает условия, в которых бурение на шельфе территориального моря может быть истолковано как противозаконное.
Не сорить!
"Водный кодекс РФ" запрещает сброс в водные объекты неочищенных производственных и бытовых отходов, но допускает поступление взвешенных частиц в соответствии с требованиями водного законодательства. Как следствие, одним из основных документов, регламентирующих бурение на шельфе территориального моря, становится федеральный закон "О внутренних морских водах, территориальном море и прилежащей зоне".
Статься 33 данного закона предусматривает качество и нормирование вредных воздействий на морскую среду и, по мнению экспертов, создает вполне приемлемые условия для производства. Однако статья 37 того же закона устанавливает, что удаление отходов и других материалов, присущих при эксплуатации различных сооружений (судов, искусственных островов и установок) и не превышающих предельно-допустимой концентрации вредных веществ, допускаемых при воздействии на морскую среду, не является их захоронением. Таким образом, образуется коллизия между нормами "Водного кодекса" и федерального закона "О внутренних морских водах, территориальном море и прилежащей зоне РФ".
По словам г-на Волкова, стандартные методы коллизионных толкований (соотношение общей и специальной нормы, соотношение общего и специального закона, а также соотношение дат принятия законов) в сложившейся ситуации не приемлемы: вариантов толкования коллизий федеральных законов в российской практике пока еще не существует. Соответственно, единственный безопасный путь – это согласиться с нулевым сбросом вредных веществ. Иначе говоря, ориентироваться на запрет сброса вредных веществ в морскую среду даже в пределах допускаемых законами концентраций. "Нулевой сброс исключает юридический риск недропользователя и выглядит оправданным с точки зрения экологических интересов общества. Реализовать же его на практике практически невозможно", -- считает г-н Волков.
Как известно, для разведки или разработки месторождений необходимо пробурить скважины и установить в них направляющие колонны. Направляющая колонна выполняет целый ряд технических функций, в том числе и экологическую. Она устанавливает границу между местом, где происходит доступ к полезным ископаемым и окружающей средой, но в процессе ее установки в море будет выброшено определенное количество буровых отходов (грунта, буровых растворов и т.п.), а так же других имеющихся в недрах веществ.
Таким образом, намерение ориентироваться на нулевой сброс (т.е. чтобы при бурении ни одна капля взвешенного вещества ни попала в морскую среду) создает условия, в которых первоначальная стадия бурения (установка направляющей колонны) остановится противозаконной. Иначе говоря, бурение морского дна на сегодняшний день является нарушением законодательства. Чтобы его избежать, необходима корректировка законов, регулирующих охрану окружающей среды и природоресурсные отношения. А пока недоропользователи, приступившие к освоению морских месторождений, вынуждены руководствоваться настроениями "зеленых" и контролирующих инстанций.
Что в имени тебе моем?
Недропользователям, владеющим лицензиями на разведку и разработку месторождений внутренних морей бывшего СССР (Каспийского и Азовского), приходится сталкиваться с двойными проблемами, которые на данном этапе особенно показательны на примере Азовского моря.
После распада Союза, освоение недр, в том числе и морских, разумеется, не прекращалось. Но правовой режим Азовского моря не был определен и его акватория не была разграничена госграницей между Россией и Украиной в течение 10 лет. По этой причине при выдаче лицензий на разведку и разработку морских нефтегазовых месторождений чиновники ориентировались на конвенцию ООН по морскому праву, в которой предусмотрено, что если берега двух государств расположены один напротив другого или примыкают друг к другу, то ни то, ни другое государство не имеет право (если между ними не заключено соглашение об ином) распространять свое территориальное море за серединную линию.
Чтобы избежать политических недоразумений чиновники (и России, и Украины) при выдаче лицензий на освоение морских месторождений оформляли их как "месторождения континентального шельфа" (т.е. за пределами территориального моря). А получившие их недропользователи ориентировали свою деятельность в соответствии с законом "О континентальном шельфе РФ".
В 2003 году переговоры между Россией и Украиной завершились подписанием договора о сотрудничестве в использовании Азовского моря и Керчинского пролива. В 2004 году договор был ратифицирован федеральным законом, утверждающим, что Азовское море и Керчинский пролив исторически являются внутренними водами России и Украины и разграничиваются линией госграницы по соглашению между сторонами.
"Таким образом, Азовское море и Керчинский пролив стали внутренними водами России и Украины, поэтому к данным водным объектам уже не применимо юридическое определение "континентальный шельф", что на практике привело к огромным проблемам для недропользователей", -- отметил г-н Волков. По его мнению, "чтобы избежать спорных ситуаций, необходима корректировка соответствующих правовых актов. Кроме того, потребуется решение вопроса о разграничении морского дна между государствами – какие участки имеет право лицензировать Россия, а какие Украина".
А пока деятельность недропользователей Азовского моря на практике находится вне закона: во-первых, принадлежащие им месторождения юридически не существуют, а во-вторых – бурение попадает под упомянутые выше экологические ограничения закона "О внутренних морских водах, территориальном море и прилежащей зоне РФ". Вполне очевидно, что продолжение работ в таких условиях в лучшем случае поставит недропользователей в зависимость от "настроений" чиновников и "зеленых" и спровоцирует дополнительные расходы (на оплату экологических штрафов или "хорошего настроения" контролирующих инстанций). А в худшем случае, когда "дойдет очередь" до проверки исполнения лицензионных соглашений, приведет к потере средств, вложенных в освоение месторождений, поскольку при желании власти легко смогут признать "азовские" лицензии недействительными.
Чтобы избежать подобных проблем, недропользователям пока выгоднее заморозить освоение месторождений, но подобное решение также может повлечь за собой смену собственников. Причем оснований для такого рода решений у чиновников будет не меньше. Нынешние реалии позволяют предположить, что затягивание решений касающихся законности деятельности недропользователей в море свидетельствует о заинтересованности чиновников именно в таком результате – повторная продажа лицензий позволит привлечь дополнительные деньги в казну, а так же обеспечить месторождениями "правильные" компании в строгом соответствии с юридической терминологией. Правда, до тех пор, пока экологическая проблема бурения не будет решена на законодательном уровне – любая компания, эксплуатирующая морские месторождения, будет работать вне закона.
|
