|
ЕЛЕНА НОВИКОВА Д.ю.н., ведущий научный сотрудник Центра эколого-правовых исследований Института государства и права Российской Академии наукКТО ВИНОВАТ
Ноябрь 2004
Российское законодательство о недропользовании, на данном этапе, не сдержит правовых инструментов позволяющих регулировать отношения в процессе возмещения экологического ущерба при смене недропользователя. Как следствие, различного рода реорганизация собственности порождает проблемы разграничения экологических обязательств. Универсальных рецептов их разрешения не существует, однако, экологическая ответственность недропользователей, в каждой конкретной ситуации, вполне может быть ограничена в рамках действующего законодательства.
Анализ законодательства в сфере недропользования свидетельствует о том, что в законодательстве о недрах отсутствуют правовые инструменты позволяющие регулировать отношения, возникающие в процессе возмещения ущерба, причиненного землям различной горнодобывающей деятельностью. Однако определенный простор для формирования института возмещения ущерба все-таки есть (см ст.49 ФЗ РФ "О недрах"). Такой вывод можно сделать, опираясь на следующую формулировку: "Законодательством может быть установлена ответственность за другие нарушения настоящего Закона". Таким образом, имеющаяся в данный момент правовая база, позволяет говорить лишь о наличии превентивного правового механизма.
Нормы законодательства о недрах направлены, в первую очередь, на ликвидацию последствий деятельности недропользователя в настоящее время и на предотвращение дальнейшего разрушения земель. В частности, ст.12 (п. 10) ФЗ РФ "О недрах" обязывает недропользователя иметь проекты рекультивационных работ: это требование является составной частью лицензии, поэтому без соответствующих проектов потенциальный недропользователь не получит лицензии на право пользования недрами. Кроме того, в обязанности недропользователя входит (ст. 22 п. 8 того же закона) приведение участков земли и других природных объектов, нарушенных при пользовании недрами, в состояние, пригодное для их дальнейшего использования (ст. 22 п. 8 того же ФЗ).В тоже время, имеющиеся нормы не решают проблемы прошлого экологического ущерба.
О разграничении
Примечательно, что при смене собственника, согласно ст. 17-1: "при переходе права пользования участком недр лицензия на пользование участком недр подлежит переоформлению. В этом случае условия пользования участком недр, установленные прежней лицензией, пересмотру не подлежат". Следовательно, новый собственник берет на себя обязательства по проведению рекультивационных работ на нарушенных землях. Таким образом, новый недропользователь становится ответственным как за уже имеющихся нарушения земной поверхности, так и за предотвращение возникновения новых.
Разработка правового регулирования в этой сфере во многом осложнена отсутствием общефедерального земельного кадастра, который имеет здесь ключевое значение. Иначе говоря, в законодательстве о недропользовании не содержится ответа на вопрос о разграничении между новым и прежним недропользователями ответственности за проведение рекультивационных работ, иных природоохранных мероприятий и выполнении других обязательств экологического характера при смене лицензиата или изменении его организационно-правовой формы.
В целом, неясность действующего правового регулирования восстановления нарушенных горными разработками земель, загрязнение и иное ухудшение качества водных объектов, возможное возложение на инвестора бремени ответственности по экологическим обязательствам, включая проведение природоохранных мероприятий и, прежде всего рекультивационных работ на землях, выведенных из хозяйственного оборота прошлой деятельностью предприятия, служат существенным препятствием для инвестиций.
Реорганизация государственной собственности, продажа предприятий, отчуждение их имущества или смена собственника неизбежно порождают проблемы, связанные с разграничением экологических обязательств между прежними и новыми собственниками предприятий.
В целом, они могут быть проанализированы применительно к обязательствам, вытекающим: из требований законодательства по уплате экологических платежей; из договорных требований по выполнению (финансированию) природоохранных мероприятий и из причинения экологического вреда (включая вред, причиненный источником повышенной экологической опасности).
Предприятие-загрязнитель является потенциально ответственным за весь вред, (ущерб), как уже возникший, так и могущий возникнуть в будущем, в результате нарушения требований законодательства об охране окружающей среды. К таковым нарушениям, в первую очередь, относятся превышение выбросов (сбросов) по массе загрязняющих веществ, сброс сточных вод без очистки в водные объекты, нарушения требований по рекультивации земель и др.. Поэтому необходимо искать оптимальные подходы к ограничению потенциальных обязательств по возмещению вреда (ущерба), причиненного окружающей среде и ее отдельным компонентам (водным объектам, животному и растительному миру, землям и др.).
С учетом возможных масштабов экологического вреда, накопленного в результате деятельности всех загрязняющих производств, ответственность их владельцев может привести как к банкротству таких предприятий, либо, по меньшей мере, препятствовать привлечению в них инвестиций, которые, в том числе, позволили бы модернизировать с учетом требований экологического законодательства технологию производства. Таким образом, складывается, так называемый, замкнутый круг проблем, требующих внимания.
Правовая база для решения таких проблем в России не разработана. Поэтому не только горное законодательство, но и ни гражданское законодательство, ни законодательство о приватизации, ни законодательство об инвестициях также не содержат положений, которые бы прямо регулировали указанные отношения, а судебно-арбитражная практика весьма скудна и не дает оснований для обобщения.
Об ограничении
В постперестроечный период предоставление прав недро - и землепользования, иных видов природопользования предприятиям, создаваемым в форме акционерных обществ, нередко осуществлялось путем вклада государства в их уставный капитал. При этом, как правило, наличие на земельных участках каких-либо отходов или иных техногенных минеральных образований, а также загрязняющих стоков, в отношении которых по законодательству требуется проведение природоохранных мероприятий и/или возмещение экологического вреда, специально не оговаривалось. И можно констатировать, что подобная практика весьма распространена.
Причины возникновения указанных проблем во многом могут быть объяснены отсутствием соответствующих положений законодательства, а также -экономического механизма природопользования и надлежащей методической базы расчета ущербов, причиненных окружающей среде и отдельным природным объектам.
Несмотря на то, что универсальных рецептов решения указанной проблемы нет, тем не менее, ответственность природопользователя по экологическим обязательствам может быть ограничена применительно к каждой конкретной ситуации и применена в практике специально уполномоченных органов в сфере охраны окружающей среды, арбитражным судом, органами, уполномоченными на проведение государственной экологической экспертизы и т.д.).
Дело в том, что все отношения, которые прямо не урегулированы специальным законодательством об охране окружающей среды, подпадают под действие общих норм ГК об ответственности и других актов гражданского законодательства. Вместе с тем, представляется необходимым юридическое закрепление подходов к разграничению экологических обязательств в соответствии с принципами правового регулирования рационального природопользования и охраны окружающей среды в специальном законодательстве, применение которого является приоритетным.
Решение этого вопроса возможно путем включения как в действующий Закон РФ "Об охране окружающей среды", так и в головные акты природоресурсного законодательства соответствующих положений, смысл которых заключается в том, чтобы создать исключение из принципа универсального правопреемства в отношении нового собственника имущества с учетом специфики использования каждого природного объекта. Такая возможность существует, если договором либо иным правоустанавливающим актом будет предусмотрено возложение на иное лицо, включая учредителя и даже государство, ответственности по экологическим обязательствам прошлых лет при всех случаях перехода права собственности.
В законодательстве не детализируется, который из собственников (пользователей) природного объекта, нынешний или предшествующий, должен нести риски и обременения экологического характера и выполнять экологические требования. Однако презумпция ответственности за невыполнение этих требований действует в отношении всех субъектов - природопользователей, каковыми они являлись в соответствующий период эксплуатации природных ресурсов. Если же исходить из обратного, ни одним актом законодательства на существующего природопользователя не возлагается обязанность по устранению последствий нарушений, допущенных прежними пользователями и владельцами природных ресурсов, не соблюдавшими экологические требования.
В связи с этим представляется справедливым такой подход к ограничению ответственности нового природопользователя, в силу которого он может быть признан ответственным лишь по тем экологическим обязательствам, которые возникли в период и в результате его производственной деятельности. Это - так называемая "остаточная ответственность", уже известная зарубежной юридической науке.
О правопреемстве
Нормы ГК РФ о правопреемстве могут быть использованы для формирования обоснованной правовой позиции с учетом специфики экологического вреда. Анализ создания существующего юридического лица-природопользователя и его предшественников, как правило, в каждой конкретной ситуации позволяет проследить процесс передачи прав и обязанностей и констатировать разрыв цепочки правопреемства между ними.
К примеру, если имеет место реорганизация юридического лица в форме выделения или разделения, то к создаваемому (выделяемому) юридическому лицу переходят обязанности его предшественника только на основании разделительного баланса. Соответственно, если таковые в нем не отражены, то следует руководствоваться специальными положениями ГК РФ.
Если имела место приватизация предприятия-загрязнителя, то в соответствии с законодательством о приватизации, все обязательства и обременения такого объекта, включая экологического характера, должны быть учтены и в плане приватизации и в отчете об аудиторской проверке. И если победитель конкурса знал о таких пассивах, согласился их принять, то это должно было быть отражено, и учтено в покупной цене имущества. В противном случае – соответствующего экологического обязательства, по нашему мнению, также не возникает.
Если требования о возмещении экологического вреда предъявлены, то решение проблем ответственности за прошлый экологический ущерб возможно лишь при условии его адекватной экономической оценки. Однако применение существующих методик определения ущерба, нанесенного отдельным компонентам окружающей среды, для целей определения размеров ответственности за вред, вызванный прошлой хозяйственной деятельностью, весьма осложнено. Несмотря на наличие ряда серьезных теоретических исследований по данной проблеме, достаточная нормативная и методическая базы для экономической оценки прошлого экологического вреда, к сожалению, отсутствуют. Соответствующий пробел также может и должен быть устранен принятием специальных методик возмещения вреда, позволяющих расчетным путем разграничить объемы негативного воздействия на окружающую среду, причиненного в разное время различными субъектами хозяйственной деятельности.
О противоречиях
До сих пор дискуссионным, судя по материалам судебно-арбитражной практики и высказываниям ученых правоведов, является вопрос о применимости старых методик по возмещению вреда времен существования СССР для тех случаев, когда современные методики в РФ не были приняты.
Кроме того, имеются противоречия экологического законодательства, по вопросам, связанным с возмещением вреда, причиненного окружающей среде. В качестве примера можно привести нормы ст. 77 и 78 ФЗ "Об охране окружающей среды", устанавливающие порядок применения способов исчисления размеров вреда. В результате приоритет применения специальных методик исчисления вреда окружающей среде относительно исчисления размеров вреда по фактическим затратам, который производится только в случае отсутствия методик, не определен. В то же время, Водный кодекс РФ (ст. 131) устанавливает, что "…юридические лица, причинившие ущерб водным объектам, возмещают его добровольно либо по решению суда или арбитражного суда в соответствии с методиками исчисления ущерба, причиненного водным объектам, а при их отсутствии - по фактическим затратам на восстановление водных объектов с учетом понесенных убытков, в том числе упущенной выгоды". Практика показывает возможность различного толкования одних и тех же правовых норм различными экспертами-юристами. В условиях, когда в России не принят соответствующий законодательный акт, регулирующий полномочия и порядок органов государственной власти по осуществлению официального разъяснения содержания положений нормативных правовых актов, для устранения вышеуказанного противоречия и пробелов при толковании и разъяснении норм законодательства должны использоваться основные общепринятые правила толкования правовых норм.
Об ответственности
Одним из основных направлений решения задачи разграничения экологических обязательств, оставшихся либо выявившихся после смены собственника, является установление причинной связи между его производственно-хозяйственной деятельностью и воздействием на окружающую среду. Такой подход опирается на судебную практику, которая последовательно исходит из необходимости выявления причинной связи при рассмотрении гражданских дел, связанных с нарушением законодательства об охране окружающей среды.
Следовательно, в случае возникновения вреда окружающей среде, обусловленного деятельностью предшествующих природопользователей по недропользованию (по эксплуатации месторождения) или по землепользованию, нынешний природопользователь не должен нести ответственность по обязательствам, возникшим из причинения вреда, даже будучи его владельцем в настоящее время. Аналогично, условием наступления так называемой эколого-экономической ответственности (взыскание платежей за загрязнение окружающей среды) также является наличие причинной связи между деятельностью (действием или бездействием) предприятия и загрязнением окружающей среды в виде выбросов и сбросов.
При этом связать противоправную деятельность предшествующего природопользователя с негативными последствиями для окружающей среды также возможно. Если исходить из того, что негативное воздействие на окружающую среду посредством размещения отходов и осуществлением сбросов и выбросов обусловливается рядом серьезных нарушений экологических требований предшествующими природопользователями, то необходимо обеспечить полноту исследования фактов, подтверждающих это.
Последствия нарушений экологических требований при осуществлении производственно-хозяйственной деятельности предшествующими природопользователями могут быть подтверждены деловой перепиской, заключениями органов государственного экологического контроля, а также материалами внутреннего экологического аудита и расчетами платежей.
Определение доли экологических обязательств каждого из природопользователей, совместно загрязняющих окружающую среду, также возможно, исходя из того, что если в конкретной ситуации предмет обязательства делим, то доля каждого лица в объеме платежей и компенсаций экологического вреда или возмещении его в натуре может быть определена на основе научно обоснованных критериев. Следовательно, экологические обязательства должны вноситься каждым загрязнителем в соответствующей доле.
Предлагаемые подходы к определению доли платежей за загрязнение окружающей среды в соответствии с разграничением экологических обязательств не противоречат специальному законодательству. Существующий природопользователь должен вносить платежи за фактические объемы загрязнения окружающей среды, произведенные в результате своей деятельности.
Если за причинение ущерба окружающей среде ее загрязнением к долевой ответственности привлекаются все причинители ущерба, то будет правомерным возложение на всех природопользователей - загрязнителей обязанности по компенсации за загрязнение окружающей среды, рассчитываемой путем долевого разграничения экологических обязательств.
Таким образом, применительно к конкретной ситуации имущественная (гражданско-правовая) ответственность загрязнителя по обязательствам прошлых лет может наступать по совокупности соблюдения таких условий, если будет признана: противоправной его деятельность, в результате которой имело место причинение его действиями вреда природному объекту, выразившееся в ущербе, доказанном в установленном порядке, в ухудшении его природного состояния, утрате качеств объекта (деградации, истощении, засорении), в причинении вреда рыбному хозяйству, состоянию лесов, животного мира и т.п.. При этом размер ущерба должен быть определен в соответствии с требованиями законодательства.
О пробелах
Одна из основных причин возникновения рассматриваемой проблемы во многом может быть объяснена отсутствием правового режима таких объектов права как, к примеру, отходы производства (включая техногенные минеральные образования, старые отвалы горного производства и т.п.). Соответственно представляется необходимой разработка их четких правовых дефиниций, а также правового режима отходов как особых объектов права в системе классификации объектов гражданских прав.
Если такая задача будет решена, то соответствующие положения ГК применительно к каждой конкретной ситуации будут иметь принципиальное юридическое значение по нескольким параметрам: для выбора подлежащей применению правовой нормы; определения надлежащего владельца или собственника отходов; режима оборота прав на указанные объекты; объема принимаемых стороной обязательств экологического, технологического и финансового характера, предъявляемых экологическим законодательством.
Определение правового режима отвалов горного производства, твердых отходов производства или техногенных минеральных образований, складывается, как минимум, из следующих составляющих: установление категории объекта права (движимость – недвижимость); классификация имущества по балансу (активы - пассивы), что с юридической точки зрения предполагает подразделение на активы, с одной стороны, и долги, риски и обременения, с другой, а также – отнесение к объектам вещных прав (право собственности - право пользования /аренда).
На вопрос о том, к чему следует относить указанные объекты права, к движимости или недвижимости, однозначный ответ отсутствует. Отходы, заскладированные в виде отвалов, можно рассматривать в качестве движимости при условии, если отсутствует их прочное соединение с поверхностью земли как, скажем, в случаях с могильниками, шламонакопителями. Однако на поверхности отвалов могут размещаться также и объекты недвижимости, такие, как дороги, производственные помещения, очистные сооружения, линии электропередач и т.п., а иногда даже жилые объекты. Сложность и неоднозначность ситуации заключается в том, что применяемое законодательство в зависимости от конкретного случая позволяет рассматривать одни и те же техногенные минеральные образования то в качестве производственных активов, то - пассивов. Такие объекты неизбежно становятся "яблоком раздора" для прежних и новых собственников, порождая споры о праве на сырье и / или споры по поводу принятия долгов, рисков и обременений собственника либо владельца источника повышенной экологической опасности.
Если исходить из того, что расположенные на поверхности земельного участка отвалы классифицируются в системе объектов права в качестве движимого имущества, то признание права собственности на них за собственником земельного участка - распространенная традиция в мировой практике. Согласно ст. 946 Германского Гражданского Уложения, если движимость так соединена с земельным участком, что она становится существенной его частью, то право собственности распространяется на эту вещь. Аналогичное положение содержится и в Земельном кодексе Российской Федерации.
Если, с учетом конкретных обстоятельств, отвалы или какая-то их часть признаются недвижимостью, то с точки зрения юридической техники задача упрощается. Правовой режим таких объектов определяется в соответствии с требованиями законодательства о регистрации прав на недвижимое имущество. Соответственно, собственником такого недвижимого имущества и принимаются все зафиксированные надлежащим образом долги и обременения в порядке правопреемства.
Таким образом, отсутствие универсальных рецептов решения рассмотренной проблемы не является препятствием к ограничению ответственности недро- и иных природопользователей по экологическим обязательствам применительно к каждой конкретной ситуации.
|
